มาตรา 7

(นิธิ เอียวศรีวงศ์ นสพ.มติชน จันทร์ 13 มี.ค. 49 หน้า 6)

มาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญหมายความว่าอย่างไร?

จะรู้ว่าหมายความอย่างไร อย่านึกเอาเอง แต่ควรเริ่มต้นหาความหมายด้วยการดูว่ามันมาจากไหน

น่าอัศจรรย์อย่างยิ่ง ข้อความอย่างนี้เกือบจะเป๊ะทุกคำ เริ่มปรากฏครั้งแรกในธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน พ.ศ.2502 อันเป็นธรรมนูญของเผด็จการทหารสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ที่น่าสนใจกว่านั้นขึ้นไปอีกก็คือ เมื่อไม่มีบทบัญญัติในธรรมนูญในกรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามจารีตการปกครอง "ในระบอบประชาธิปไตย" เฉยๆ ครับ คือไม่มีความต่อไปว่า "อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข" อย่างที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญปัจจุบัน

นอกจากนี้ธรรมนูญของสฤษดิ์ยังมีวรรคสองกำหนดว่า หากเกิดปัญหาที่มาจากการปฏิบัติหน้าที่ของฝ่ายบริหารก็ให้สภา (นิติบัญญัติ) วินิจฉัยชี้ขาด

และนับตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา รัฐธรรมนูญหรือธรรมนูญใดๆ ที่คณะรัฐประหารเป็นผู้เขียนออกมา หรือพูดอีกอย่างหนึ่งก็คือรัฐธรรมนูญของเผด็จการทุกกลุ่ม จะมีข้อความอย่างเดียวกับมาตรา 7 เสมอ เช่นเมื่อถนอมยึดอำนาจตัวเองแล้วออกรัฐธรรมนูญ 2515 เนติบริกรของเขาก็บรรจุมาตรานี้ไว้ รัฐธรรมนูญ 2519 สมัยนายธานินทร์ กรัยวิเชียร เป็นนายกฯ ก็มีข้อความนี้ รัฐธรรมนูญฉบับ 2520 เมื่อเปลือกหอยออกแรงบีบจนเนื้อหอยทะเล็ดออกไปแล้ว ก็มีข้อความนี้

และทุกฉบับจนถึง 2520 ล้วนไม่มีวลี"อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข"ต่อท้ายคำว่าประชาธิปไตยทั้งนั้น วลีนี้มาปรากฏเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญเผด็จการที่คณะ รสช.ให้เนติบริกรร่างขึ้น และออกใช้ใน พ.ศ.2534

ตรงกันข้ามกับรัฐธรรมนูญของเผด็จการ รัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นโดยมีกลุ่มอำนาจเข้าไปมีส่วนร่วมหลากหลายกลุ่มมากขึ้น เช่นรัฐธรรมนูญ 2518,2521 ไม่มีข้อความนี้เลย แม้แต่รัฐธรรมนูญที่คณะทหารจำเป็นต้องนำออกมาใช้หลังจากแก๊งสฤษดิ์ยึดอำนาจไปถึง 12 ปี คือรัฐธรรมนูญ 2511 ก็ไม่มีข้อความนี้

เหตุใดเผด็จการจึงต้องบรรจุข้อความนี้ไว้ในธรรมนูญหรือรัฐธรรมนูญของตัว?

ผมคิดว่าคำตอบมีสองประการ

1/เพราะธรรมนูญหรือรัฐธรรมนูญของพวกเขา มักมีข้อความสั้นๆ เพียงไม่กี่มาตรา จึงต้องมีข้อความนี้ไว้ใช้ในกรณีที่อาจจะดูเหมือนไม่มีกฎหมายรองรับ อันจะเป็นเหตุให้พวกเขามีภาพเป็นแก๊งโจรป่าเข้ามายึดบ้านยึดเมืองชัดเจนเกินไป อย่าลืมด้วยว่า อะไรคือจารีตประเพณีของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เขาเองเป็นคนตีความโดยผ่านปากของเนติบริกรซึ่งหาซื้อบริการได้ง่ายในเมืองไทยมานานแล้ว

2/มันสวยดีครับ ธรรมนูญหรือรัฐธรรมนูญทั้งฉบับปล่อยให้มีการใช้อำนาจโดยไม่มีการตรวจสอบถ่วงดุล หรือการรับรองจากใครสักคนเลย นอกจากปากกระบอกปืน แต่ถ้ายังมีช่องโหว่ในการใช้อำนาจเหลืออยู่ที่ไหนสักเท่ารูเข็ม ตรงนั้นจึงค่อยใช้จารีตประเพณีของประชาธิปไตย ในขณะเดียวกันก็เท่ากับดึงพันธมิตรจากกลุ่มที่ตัวตั้งให้เป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติเองด้วย เพราะจารีตประเพณีของประชาธิปไตยก็ตาม วรรคสองของธรรมนูญสฤษดิ์ก็ตาม ย่อมให้บทบาทความสำคัญแก่คนเหล่านี้ อย่างน้อยบนตัวหนังสือ

(อันที่จริงผมออกจะสงสัยด้วยว่า ข้อความนี้รวมทั้งวรรคสองในธรรมนูญสฤษดิ์ เป็นพินัยกรรมของสฤษดิ์ซึ่งสุขภาพไม่ดี และอาจเสียชีวิตได้ทุกขณะ ด้วยความหวังว่าการสืบทอดอำนาจของคณะปฏิวัติ อาจทำได้ด้วยการเจรจาต่อรองโดยสันติในสภานิติบัญญัติซึ่งมีนายทหารคุมกองกำลังอยู่พร้อมแล้ว แทนที่จะต้องขับรถถังออกมาเจรจากันบนท้องถนน)

ความหมายของข้อความทำนองมาตรา 7 จึงไม่ได้หมายถึงพระราชอำนาจในระบอบปกครองราชาธิราชของไทยอย่างแน่นอน แม้แต่ข้อความที่โยงไปถึงสถาบันพระมหากษัตริย์ก็ไม่เคยมีมาก่อนจนถึงรัฐธรรมนูญของ รสช.2534 หัวใจของความหมายจึงอยู่ที่ระบอบประชาธิปไตย ซึ่งนอกจากกติกาจะถูกเขียนขึ้นไว้เป็นลายลักษณ์อักษรในกฎหมายต่างๆ แล้ว ยังมีอีกส่วนที่เป็นประเพณีซึ่งต้องเชื่อถือปฏิบัติ (นี่ว่ากันตามความหมายตัวอักษรนะครับ เพราะสถาบันและกลไกของระบอบประชาธิปไตยภายใต้เผด็จการนั้นไม่มีอยู่แล้ว ประเพณีของระบอบประชาธิปไตยจึงทำงานโดยไม่มีสถาบันและกลไกรองรับไม่ได้อยู่เอง)

รัฐธรรมนูญฉบับแรกและฉบับเดียวที่ไม่ได้เกิดจากเผด็จการ แต่กลับบรรจุข้อความในมาตราเจ็ดไว้ด้วย คือรัฐธรรมนูญที่ได้สมญาว่าฉบับประชาชน 2540 นี่แหละครับ

ส.ส.ร.บรรจุข้อความนี้ไว้ด้วยจุดประสงค์อะไร ไม่มีใครตอบได้ เข้าใจว่าผู้ยกร่างบรรจุข้อความนี้ไว้โดยลอกมาจากรัฐธรรมนูญของ รสช. ครั้นนำเข้าพิจารณาในสภาร่างรัฐธรรมนูญ ไม่มีสมาชิกคนใดติดใจอภิปรายมาตรา 7 เลย จึงผ่านออกไปเงียบๆ และเมื่อไม่มีการอภิปราย ก็ทำให้ไม่รู้เจตนารมณ์ซึ่งก็คือไม่รู้ความหมายที่ชัดเจนนั่นเอง

แม้กระนั้นก็จะใส่ความหมายลงไปตามใจชอบไม่ได้ จำเป็นต้องเอามาตรา 7 ใส่กลับลงไปในเงื่อนไขและสภาวะแวดล้อมของรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ

ปฏิเสธไม่ได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับประชาชนมีความพยายามอย่างจริงจังที่จะสถาปนาระบบที่มีการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจอย่างแยบคาย (แต่กลไกเหล่านั้นอาจถูกทำให้เป็นหมันไปเกือบหมดภายใต้รัฐบาลทักษิณ) พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือ ไม่ปล่อยให้มีอำนาจอันหนึ่งอันใดที่อาจใช้ได้โดยไม่ถูกตรวจสอบถ่วงดุล รวมทั้งพระราชอำนาจด้วย

ฉะนั้นจึงไม่อาจเข้าใจมาตรา 7 ว่าหมายถึงการคืนพระราชอำนาจ หรือการพึ่งพระบารมีให้แต่งตั้งนายกรัฐมนตรีรักษาการตามพระราชอัธยาศัยได้ ไม่ว่าวลีที่ว่า"ประเพณีการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข" จะมีความหมายอย่างไรแก่เหล่าเผด็จการที่สร้างความในมาตรานี้ขึ้น แต่ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน สองส่วนของวลีนี้แยกออกจากกันไม่ได้ การแก้วิกฤตใดๆ อันเป็นผลให้ประเทศไทยปราศจากประมุขที่เป็นพระมหากษัตริย์ย่อมทำไม่ได้ เท่ากันกับที่เป็นผลให้ระบอบปกครองของประเทศไทยไม่เป็นประชาธิปไตยก็ย่อมทำไม่ได้เหมือนกัน…ทั้งเหมือนกันและเท่ากันด้วย

ถ้าอย่างนั้น มาตรานี้จะใช้ได้ในความหมายอย่างไร?

มีแบบปฏิบัติที่รัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติไว้มากมาย โดยเฉพาะในทางการเมือง ที่ทุกฝ่ายต้องปฏิบัติตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข เช่นรัฐบาลรักษาการไม่พึงดำเนินการที่จะเป็นการผูกมัดเชิงนโยบายแก่รัฐบาลที่จะมาใหม่ เช่นเมื่อรัฐบาลแพ้โหวตกฎหมายสำคัญในสภา ควรกราบถวายบังคมลาออกไป เพราะแสดงอยู่แล้วว่าเสียงสนับสนุนในสภาของรัฐบาลมีไม่พอจะบริหารต่อไปอย่างราบรื่นได้ ฯลฯ ทั้งหมดเหล่านี้ รัฐธรรมนูญที่ไหนๆ ในโลกย่อมฉลาดพอจะไม่บัญญัติไว้ทั้งสิ้น เพื่อเปิดโอกาสให้พิจารณาเลือกปฏิบัติได้เหมาะสมตามกรณี

เช่นเดียวกับที่หากนายกฯ รักษาการตายหรือลาออก (นักกฎหมายบางคนอ้างว่า ลาออกไม่ได้เพราะขัดรัฐธรรมนูญ โชคดีที่ผมไม่เคยเรียนกฎหมายจึงไม่เชื่อ เพราะทุกตำแหน่งในโลกนี้ หากอนุญาตให้ตายได้ ก็ต้องอนุญาตให้ลาออกได้เสมอ เนื่องจากมนุษย์ย่อมประกอบด้วยสองส่วนคือกายกับใจ หากกายตาย ย่อมปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้ หากใจไม่อยากจะปฏิบัติหน้าที่เสียแล้วด้วยเหตุใดก็ตาม ใจย่อม"ตาย"ไปจากตำแหน่งนั้นแล้ว และไม่อาจดำรงอยู่ในตำแหน่งได้ต่อไปเหมือนกัน) คำถามคือจะให้ใครขึ้นมาเป็นนายกฯ รักษาการ ในเมื่อไม่มีสภาเสียแล้ว ซ้ำ ครม.ยังสิ้นสุดลงเพราะการลาออกของนายกฯ เสียอีก มาตรา 7 หรือประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ก็คือให้ใช้วิธีการเดียวกับรัฐบาลที่มาจากสภาได้ นั่นก็คือให้รองนายกฯ ขึ้นมารักษาการต่อไป

ผมมองอย่างไรก็มองไม่เห็นว่า เมื่อตำแหน่งนายกฯ รักษาการว่างลง พระมหากษัตริย์จะทรงพระราชอำนาจแต่งตั้งบุคคลหนึ่งบุคคลใดมาเป็นนายกฯ ได้ ไม่เป็นประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขตามมาตรา 7 แต่อย่างไร

เหตุการณ์ 14 ตุลาก็ตาม 6 ตุลาก็ตาม ไม่ใช่ประเพณีการปกครอง (ใครอยากให้สองเหตุการณ์นั้นเป็นประเพณีหรือ?) แต่เป็นเหตุการณ์ยกเว้นที่เราควรภาวนาว่าไม่พึงเกิดขึ้นอีกในประเทศไทย ในทั้งสองเหตุการณ์ ประเทศไทยไม่มีรัฐบาลเหลืออยู่เลย เหตุการณ์แรกคณะบุคคลที่อ้างว่าเป็นรัฐบาลส่งทหารตำรวจออกมาเข่นฆ่าประชาชนกลางถนน ก็แปลว่าไม่มีรัฐบาลเหลืออยู่อีกแล้ว ในเหตุการณ์ที่สองรัฐบาลในขณะนั้นปล่อยให้อันธพาลเข่นฆ่าประชาชนอย่างเหี้ยมโหดกลางเมือง โดยไม่ได้ทำอะไรเลย ก็แปลว่าไม่มีรัฐบาลเหลืออยู่อีกแล้วเช่นกัน เหตุดังนั้นจึงถูกต้องแล้วที่สถาบันพระมหากษัตริย์จะอำนวยให้เกิดรัฐบาลขึ้น เพื่อคุ้มครองความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของพลเมือง (อันเป็นความสามารถขั้นพื้นฐานที่รัฐต้องทำให้ได้ ไม่อย่างนั้นก็ไม่ต้องมีรัฐ)

ไม่นานมานี้ นักวิชาการรัฐศาสตร์ท่านหนึ่งออกมาให้สัมภาษณ์ว่า ในรัฐธรรมนูญอังกฤษระบุว่าในกรณีคับขันไม่มีทางออกอย่างอื่น พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจปลดนายกรัฐมนตรีและรัฐบาลออกจากตำแหน่งด้วยการแจ้งให้นายกฯและรัฐบาลทราบ โดยไม่มีความจำเป็นต้องมีการกราบบังคมทูลจากรัฐบาล

ผมไม่ทราบว่าท่านไปเอาความข้อนี้จากรัฐธรรมนูญอังกฤษซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญจารีตประเพณี และไม่เป็นลายลักษณ์อักษรได้อย่างไร

อันที่จริงรัฐธรรมนูญอังกฤษซึ่งไม่เป็นลายลักษณ์อักษรนั้น อาจย่นย่อลงเหลือมาตราเดียว คือมาตรา 7 ของเรานี่แหละครับ ฉะนั้นจะเข้าใจรัฐธรรมนูญอังกฤษได้จึงต้องเข้าใจประเพณีการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยของอังกฤษให้ดี

จริงอยู่ นายกรัฐมนตรีอังกฤษนั้นเคยมาจากการแต่งตั้งของราชบัลลังก์ ฉะนั้นจะทรงปลดออกเมื่อไรก็ได้ และก็ได้ทรงปลดมาหลายคนแล้ว แต่ในสมัยไหนครับ? โน่นครับ ต้นอยุธยาโน่น ทว่านับตั้งแต่ต้นคริสต์ศตวรรษที่ 18 ประมาณรัชกาลพระเจ้าท้ายสระต่อพระเจ้าบรมโกศเป็นต้นมา นายกรัฐมนตรีอังกฤษล้วนมาจากการเสนอของสภาผู้แทนราษฎรทั้งนั้น และไม่เคยมีนายกฯ คนใดถูกปลดออกโดยพระบรมราชโองการอีกเลย แม้ในยามที่อังกฤษต้องเผชิญภัยคุกคามของนโปเลียนและฮิตเลอร์อย่างโดดเดี่ยวในยุโรป

ฉะนั้นถ้า"อ่าน"รัฐธรรมนูญอังกฤษเป็น ก็จะรู้ได้ทันทีว่าพระราชอำนาจข้อนี้ของราชบัลลังก์ได้หมดไปเกือบสามศตวรรษแล้ว

เพราะเป็นรัฐธรรมนูญประเพณีและไม่เป็นลายลักษณ์นี่แหละ ที่ทำให้รัฐธรรมนูญอังกฤษแยกไม่ออกจากประวัติ-ศาสตร์ ความสัมพันธ์เชิงอำนาจทั้งหมดแปรเปลี่ยนไปตามยุคสมัย จะเข้าใจประเพณีการปกครองนี้ได้ ต้องดูจากประเพณีที่ถูกใช้จริงในประวัติศาสตร์ และแปรเปลี่ยนไปตามประวัติศาสตร์ ในอังกฤษวิชาประวัติศาสตร์การเมืองการปกครองซึ่งนักเรียนกฎหมายต้องเรียน เขาเรียกว่า Constitutional History แปลว่าประวัติศาสตร์ความสัมพันธ์เชิงอำนาจของรัฐและสังคมอังกฤษ และนี่แหละคือรัฐธรรมนูญอังกฤษ คือประเพณีการปกครองที่เกิดจากการใช้จริงในสังคม

นักเรียนไทยถูกสอนว่ารัฐธรรมนูญอังกฤษไม่เป็นลายลักษณ์อักษร แล้วก็ท่องจำกันต่อๆ มาโดยไม่เข้าใจนัยสำคัญของข้อเท็จจริงตื้นๆ ข้อนี้ ผมขออนุญาตสอนรัฐศาสตร์ (ที่ไม่เคยเรียน) ในหน้าหนังสือพิมพ์ ว่าด้วยนัยะสำคัญเพียงข้อเดียวที่เกี่ยวข้องกับเรื่องของเรา

รัฐธรรมนูญทุกฉบับในโลกนี้เปิดช่องให้มีการแก้ไขได้ทั้งนั้น (ถ้าการฉีกรัฐธรรมนูญทิ้งไม่ใช่กีฬาประจำชาติ) จะแก้โดยเพิ่มลดขยายทอนมาตราใดมาตราหนึ่ง หรือแก้โดยการทำบทเพิ่มเติมของรัฐธรรมนูญ หรืออาศัยคำพิพากษาของศาลสร้างบรรทัดฐานที่ชัดขึ้นสำหรับสถานการณ์ปัจจุบันก็ตาม รัฐธรรมนูญประเพณีที่ไม่เป็นลายลักษณ์ของอังกฤษเปิดให้มีการแก้ไขด้วยกระบวนการทางสังคม จะเป็นการเคลื่อนไหวแบบพันธมิตรประชาธิปไตยที่สนามหลวง หรือการเสนออย่างราบเรียบของนักวิชาการ หรือคำตัดสินของศาลสูงก็ตาม เกิดการถกเถียงโต้แย้งจนในที่สุดสังคมเองนั่นแหละที่ผลักดันให้เกิดการแก้ไขเปลี่ยนแปลง

และรัฐธรรมนูญอังกฤษก็ถูกแก้ไขด้วยกระบวนการทางสังคมเช่นนี้มาแยะแล้ว เช่นสิทธิเลือกตั้งซึ่งต้องขยายให้แก่พลเมืองทุกคน ก่อนที่ ส.ว.ชุดนี้จะตายไปจากโลก สภาขุนนางอังกฤษจะไม่เหมือนเดิมอีกแล้ว อาจถูกยกเลิกไป อาจกลายเป็นสภาเลือกตั้ง อาจจำกัดแวดวงของผู้มีสิทธินั่งในสภาให้แคบลง ฯลฯ สังคมเปลี่ยนเร็ว รัฐธรรมนูญอังกฤษก็เปลี่ยนเร็ว เพราะรัฐธรรมนูญถูกแก้ไขจากกระบวนการทางสังคม ไม่ใช่จากกลุ่มคนหัวเหม่งไม่กี่คน

ผมได้แต่หวังว่า คนที่เรียกร้องให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญอยู่เวลานี้ ให้ความสนใจแก่กระบวนการมากกว่าสนใจอยู่แค่เนื้อหา คิดให้ดีเถิดว่ากระบวนการอะไรที่จะทำให้คนทุกกลุ่มทุกฝ่ายได้เข้ามามีส่วนร่วม, มีเวทีสำหรับการถกเถียงอภิปรายอย่างเท่าเทียมกัน ฯลฯ เป็นต้น

เรื่องสุดท้ายที่ต้องพูด เพราะไม่พูดก็จบบทความนี้ไม่ได้ก็คือ จะทำอย่างไรดีกับนายกรัฐมนตรีที่ชื่อทักษิณ ชินวัตร

คำตอบของผมก็คือ ไม่ต้องทำอะไรมากไปกว่าที่ควรทำตามระบอบประชาธิปไตย ช่วยกันระวังรักษาให้กระบวนการทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตย ดำเนินต่อไปให้ได้ ประชาชนที่ชุมนุมกันขับไล่คุณทักษิณอยู่ที่สนามหลวงนั้น เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการประชาธิปไตย ที่เราต้องช่วยกันประกันสิทธิของเขาให้มั่นคง และปลอดภัยแก่ตัวเขา

นายกฯ ที่ไม่อาจตอบปัญหาเกี่ยวกับความซื่อสัตย์ของตนเองให้เป็นที่พอใจของประชาชนกลุ่มใหญ่ นายกฯ ที่ขึ้นครองอำนาจโดยไม่มีฝ่ายค้านในสภาที่มีประสิทธิผลสักคนเดียว อยู่ในตำแหน่งต่อไปไม่ได้หรอกครับ เพราะฟังค์ชั่นไม่ได้ ข้าราชการเริ่มไม่แน่ใจว่าจะทำตามคำสั่งดีหรือไม่ นักการเมืองกระโดดเรือหนี คุณทักษิณเป็นมะม่วงเน่าคาต้นที่รอเวลาร่วงเท่านั้น

ปัญหาอยู่ที่ว่าเมื่อคุณทักษิณร่วงไปแล้ว สังคมไทยเข้มแข็งขึ้นพอจะสามารถกำกับควบคุมนายกฯ ได้หรือไม่ต่างหาก หากผู้คนยังพร้อมจะเรียกหาอัศวินควายดำกันง่ายๆ อย่างนี้อีก นายกฯ คนใหม่ก็พร้อมจะแทรกแซงสื่อ,แทรกแซงองค์กรอิสระ, และหาคะแนนเสียงจากประชาชนด้วยนโยบายเหี้ยมโหด ไร้ผลในทางปฏิบัติต่อไปเหมือนเดิม เพราะลัทธิอัศวินควายดำนั้นใช้ได้ทางเดียว คือยกเว้นกฎหมายและความชอบธรรมแก่บุคคลบางคน (ซึ่งเป็นที่นิยมก็ตาม หรือเป็นบุคคล "พระราชทาน" ก็ตาม) แต่ไม่สามารถใช้กลับกันในการทำให้บุคคลอยู่ภายใต้กฎหมายและความชอบธรรมได้ จึงไม่ใช่ลัทธิที่ให้อำนาจกำกับควบคุมการบริหารแก่สังคมแต่อย่างใด